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“上面千條線，下面一根針”，過去常用來形容基層治理的千頭萬緒。“條”“塊”分割、縣鄉(xiāng)權責不對等、“看得見、管不著”、基層干部負擔重等，是長期以來困擾基層的老大難問題。

如何將“千條線，擰成一股繩”？2020年10月以來，浙江在衢州全市域6個縣（市、區(qū)）以及杭州余杭區(qū)等14個試點縣（市、區(qū)），部署開展“縣鄉(xiāng)一體，條抓塊統(tǒng)”改革。省委改革辦牽頭，會同省委組織部、省委政法委、省委編辦、省司法廳、省大數據局等統(tǒng)籌推進改革試點，各地堅持黨建引領，差異化探索，推出了“一張事項責任清單”“一網智治指揮體系”“基層治理一件事”“一支隊伍管執(zhí)法”“一套縣鄉(xiāng)干部管理考評機制”“一個‘四治融合’城鄉(xiāng)基層治理體系”等一系列改革舉措。

一年多來，以縣域為單元，以事項為切入口，縣級各部門“條”的權責關系被逐步理順，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“塊”的統(tǒng)籌能力得到增強，“條”“塊”更加協(xié)同。在數字化改革強大動能的推動下，試點地區(qū)的基層治理能力得到進一步提升，全省上下貫通、縣鄉(xiāng)一體的整體智治格局正在形成。

理順“千條線”

厘清縣鄉(xiāng)權責界面

“縣鄉(xiāng)一體，條抓塊統(tǒng)”改革，扎根于基層，創(chuàng)新于基層。一些基層“想管卻管不好，想治卻治不了”的難題，通過縣級各部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）間“條”“塊”協(xié)作的模式，迎刃而解。

為了理順各部門“千條線”，各試點地區(qū)首先明晰了縣鄉(xiāng)事項責任邊界，做到“一張清單明權責”。各地圍繞“屬地管理”還編制了事項責任清單，并同步建立配套的準入、調整和評估機制。目前，全省各試點單位梳理了67項“屬地管理”事項。

在明確責任邊界的基礎上，全省各地在監(jiān)管執(zhí)法、應急管理、糾紛化解、平安建設等重點領域，謀劃推出一批重要、高頻、急迫、多跨的基層治理“一件事”集成改革項目。據統(tǒng)計，各試點縣平均推出13件基層治理“一件事”。這為基層減負的同時，也解決了一些基層治理事項“處置難、辦理慢”的問題。

河道非法采砂，威脅水利安全，讓衢州市衢江沿線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）備感壓力。由于該事項涉及水利、公安、林業(yè)、自然資源和規(guī)劃等多個部門，過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）發(fā)現(xiàn)非法采砂制砂后，需要協(xié)調各部門處置?！拔覀冇袑俚刎熑危恰吹靡?、管不了’，部門則是‘管得了、看不見’?！贬橹菔嗅榻瓍^(qū)高家鎮(zhèn)相關負責人說，針對非法采砂也搞過聯(lián)合執(zhí)法，但部門間職責不清、聯(lián)而不合，不能形成長效機制。

如何根治病癥？衢州以“事項”為切入口，打破條塊壁壘，促進縣鄉(xiāng)協(xié)同，推動基層治理“一件事”改革。衢江區(qū)進一步明確事項權責，再造事件處置流程，并開發(fā)數字化應用系統(tǒng)，一旦發(fā)現(xiàn)非法采砂行為，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）吹哨，區(qū)水利局即負責牽頭，其他相關部門協(xié)同處理，行政效率大幅提高。通過此機制，當地實現(xiàn)非法采砂和違規(guī)制砂動態(tài)清零。

像非法采砂這樣跨領域、跨部門、跨層級的基層治理難事還有很多。通過“一件事”集成改革，明確由“條”上的部門來牽頭抓一件事的落實，減輕“塊”上因屬地責任帶來的壓力。

“這體現(xiàn)的是‘整體政府’的理念?！闭憬髮W公共政策研究院副院長范柏乃說，屬地責任不能無限放大。明確縣級各部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的職責，是基層減負、基層善治的關鍵。

擰成“一股繩”

推動各類資源下沉

改革，明確了“條抓”，還要加強“塊統(tǒng)”，這樣才能讓“千條線”擰成一股繩。

“‘塊’能不能統(tǒng)起來，關鍵在于能否為其賦能、賦權，并提供制度性的保障?！焙贾菔信R平區(qū)委改革辦相關負責人說，對基層來說，這是一個先做減法再做加法的過程。

金華市婺城區(qū)通過“一支隊伍管執(zhí)法”改革，將執(zhí)法權下沉到基層。區(qū)綜合行政執(zhí)法隊集中行使27個管理領域2511項行政處罰權，并根據需要,向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）賦權。市場監(jiān)管、交通運輸、生態(tài)環(huán)境、衛(wèi)生健康、消防救援等專業(yè)執(zhí)法隊以及15支鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊，構成了基層執(zhí)法隊伍體系。

行政執(zhí)法力量下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），是一次突破性的改革。浙江大學公共政策研究院副院長蔡寧說，推動執(zhí)法事項下放，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）更大的權力，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)籌協(xié)調能力，這對長期以來以縣級為基層治理中心的行政管理體制是一次突破。

“執(zhí)法事項和配套力量下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），實現(xiàn)了基層行政執(zhí)法從碎片化向一體化加快轉變?！贬橹菔形母镛k相關負責人說。衢州市在35個中心鎮(zhèn)整合8個部門派駐力量，組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法隊，采取大鎮(zhèn)帶小鄉(xiāng)的“1+X”模式，實現(xiàn)103個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全覆蓋，大大集約了執(zhí)法資源。

嘉興則通過大綜合行政執(zhí)法改革，實現(xiàn)了“綜合查一次”，將執(zhí)法對企業(yè)、群眾的影響程度降到了最低。

改革，還進一步配強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的人員力量。各試點縣（市、區(qū)）按照“編隨事走、人隨編走”，基于政務服務事項和“屬地管理”事項責任等清單，推動人員編制資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）下沉。如人口眾多、基層治理事務繁雜的瑞安市，已向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）下沉人員和編制近800名，約占機關人員總數的20%。

針對部門下沉干部，各地還優(yōu)化了考核機制。在衢州，各縣（市、區(qū)）根據干部所屬的“崗位、模塊、組團、專班”，對所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部和部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部實行“四維考評”。年底縣級部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）展開“雙向互評”，對表現(xiàn)優(yōu)秀的部門派駐人員實行正向激勵，反之則可申請派駐部門召回，這將影響該人員的評先評優(yōu)及職級晉升。

行政執(zhí)法權下放，部門人員下沉，改革考評機制，調動起了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部的積極性，進一步激發(fā)了基層治理的活力，提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“統(tǒng)”的能力。

穿針引線

數字化改革助力整體智治

當前，浙江數字化改革正穩(wěn)步推進，一系列具有全國性影響力的重大應用成果紛紛涌現(xiàn)。

數字化改革穿針引線，為“千條線擰成一股繩”形成整體智治的格局，提供了有效路徑。

打造“一體化智能化公共數據平臺”、建設“五大系統(tǒng)”、構建“制度和理論兩大體系”的數字化改革“152”體系，如何向縣以下延伸，更多惠及基層治理，這是浙江要進一步探索的重大課題。

推動“152”體系向縣以下延伸，加快推進基層治理數字化改革，浙江有基礎也有潛力。2016年以來，浙江建設了“一中心四平臺一網格”的“141”基層治理體系。

推動“152”與“141”銜接貫通，衢州正在開展一系列探索。

當地把“縣級矛調中心”迭代升級為功能更加齊全的“縣級社會治理中心”。為對接“152”，該中心新增了重大應急管理、監(jiān)管執(zhí)法協(xié)調指揮、基層社會治理業(yè)務指導等功能，提升了承接任務時的過濾分撥、分析研判、預測預警能力。

當地還將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“基層治理四平臺”做了進一步的迭代完善，形成了“綜治工作、監(jiān)管執(zhí)法、應急管理、公共服務”4個模塊+“黨建統(tǒng)領”“經濟生態(tài)”2個模塊的架構。這六大模塊基本涵蓋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的核心業(yè)務，基本具備了承接“152”的能力。同時，圍繞迭代后的“基層治理四平臺”，建強做實鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合信息指揮室，賦予其對“基層治理四平臺”的指揮權、督導權、考核權。

杭州市臨平區(qū)依托“基層治理四平臺”，構建鎮(zhèn)街、村社、網格“防控、執(zhí)法、共治”三級聯(lián)動圈，實現(xiàn)90%以上事件在鎮(zhèn)街、村社化解處置。

“推動‘152’與‘141’銜接貫通，不是向下“甩鍋”，而是要給基層減負賦能增效。要通過銜接貫通，逐步解決縣鄉(xiāng)基層治理中指揮體系不夠集成、不夠順暢、不夠高效的問題?！笔∥母镛k相關負責人說。

在“141”體系的最末梢，“一個全科網格”的建設中，省委政法委明確“事務進網格要經過準入審查”，不能大事小事都往網格里扔。

不久前，杭州市試點上線“社區(qū)智治在線·一表通”場景應用，整合轄區(qū)網格內“人、房、企、事”數據，率先實現(xiàn)高頻報表信息“一鍵生成、零錄入”，數字化改革減輕了基層工作人員“填表格、做臺賬”的負擔。

在數字化改革的牽引下，通過“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”改革，一個整體智治、高效協(xié)同的基層治理格局正在浙江大地形成。（記者 施力維 于山）