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《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》（下稱《意見》）11月7日發(fā)布?！兑庖姟访鞔_要求，統(tǒng)籌污染治理、生態(tài)保護(hù)、應(yīng)對(duì)氣候變化，保持力度、延伸深度、拓寬廣度，以更高標(biāo)準(zhǔn)打好藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，以高水平保護(hù)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活。

《意見》有哪些新的亮點(diǎn)？與以往的“污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)”相比，在總體要求和具體措施上有何不同？在減污降碳和能源安全等方面有哪些新的提法？8日，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文在接受第一財(cái)經(jīng)記者采訪時(shí)，就《意見》進(jìn)行了解讀。

“堅(jiān)決打好”和“深入打好”有何不同？

第一財(cái)經(jīng)：2018年6月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》印發(fā)，時(shí)隔3年，又印發(fā)了上述《意見》。從字面上看，一個(gè)是“堅(jiān)決打好”，一個(gè)是“深入打好”。這兩者有何不同？

常紀(jì)文：為了遏制環(huán)境污染，鞏固污染防治和生態(tài)保護(hù)成果，中共中央、國務(wù)院于2018年6月發(fā)布了《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》，該意見的目標(biāo)期是2020年底，與2020年底全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)是相匹配的。該意見設(shè)立的目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)了，在新時(shí)期必須按照2035年美麗中國基本實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，設(shè)立2025年和2035年兩個(gè)階段污染防治的階段性目標(biāo)，只有這樣，才能為今后的工作定好調(diào)并作出科學(xué)部署。

為此，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了上述《意見》。兩份意見，前者是后者的繼承和發(fā)展，后者為前者的制定和實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的體制、制度和機(jī)制基礎(chǔ)。

《意見》因?yàn)樵O(shè)立了更高的目標(biāo)，同樣是難度大的攻堅(jiān)戰(zhàn)。加上新設(shè)立的“雙碳”目標(biāo)，要緩解我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢(shì)性壓力，解決重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)突出的污染問題，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)難度可能更大。

第一財(cái)經(jīng)：《意見》在基本原則上也與過去有很大的不同，突出強(qiáng)調(diào)要“方向不變、力度不減”“問題導(dǎo)向、環(huán)保為民”，以及“精準(zhǔn)、科學(xué)、依法治污”“系統(tǒng)觀念、協(xié)同增效”。為何要確定這些原則？

常紀(jì)文：其實(shí)這些原則在前幾年就被提出了，如在疫情期間，一些地方就出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的暫時(shí)困難，出現(xiàn)了放松環(huán)境保護(hù)監(jiān)管的現(xiàn)象，中央就做出了“方向不變、力度不減”“的指示；為了克服生態(tài)環(huán)境執(zhí)法“一刀切”現(xiàn)象，防止生態(tài)環(huán)境執(zhí)法波及面擴(kuò)大進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，中央提出了“精準(zhǔn)、科學(xué)、依法治污”“的要求。

“問題導(dǎo)向、環(huán)保為民”一直是中央的要求，這一次予以強(qiáng)調(diào)，就是響應(yīng)各方面期盼，解決老百姓關(guān)心的熱點(diǎn)和重點(diǎn)生態(tài)環(huán)境問題，體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)政為民的要求。將這幾個(gè)原則寫進(jìn)《意見》，是對(duì)前幾年提出的行之有效的環(huán)境保護(hù)工作原則的鞏固和發(fā)展，有利于將生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作有機(jī)地統(tǒng)籌起來。

三大保衛(wèi)戰(zhàn)如何“深入”才更有效？

第一財(cái)經(jīng)：新一輪的污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)外部條件已經(jīng)發(fā)生了很大變化，特別是“雙碳”目標(biāo)的提出，以及應(yīng)對(duì)氣候變化、能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、糧食安全問題越發(fā)突出，深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)該如何找準(zhǔn)發(fā)力點(diǎn)？

常紀(jì)文：《意見》既有內(nèi)容的增量，如“雙碳”工作，也有更加細(xì)化的規(guī)定，如生物多樣性和生態(tài)安全保護(hù)的工作要求。深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)本來涉及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的各方面，再加進(jìn)“雙碳”目標(biāo)和要求，會(huì)更加牽涉經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的各方面，如果工作開展順利，會(huì)有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面、系統(tǒng)發(fā)展和提升。

但是我國面臨國際經(jīng)濟(jì)和社會(huì)百年未有之變局，要深入打好包括“雙碳”戰(zhàn)役在內(nèi)的污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，難度會(huì)比以前更大，道路會(huì)比以前更加曲折，因此必須進(jìn)行周密的設(shè)計(jì)和系統(tǒng)的考慮，特別是要考慮《意見》實(shí)施引發(fā)的應(yīng)對(duì)氣候變化、能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、糧食安全問題。個(gè)人建議對(duì)《意見》實(shí)施的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行第三方預(yù)評(píng)估，提出一些預(yù)防和治理“一刀切”措施，防止措施不精準(zhǔn)、不系統(tǒng)造成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

深入打好包括“雙碳”戰(zhàn)役在內(nèi)的污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，必須進(jìn)行周密的設(shè)計(jì)和系統(tǒng)的考慮。圖為環(huán)保監(jiān)測(cè)人員在檢測(cè)空氣質(zhì)量。攝影/章軻

第一財(cái)經(jīng)：《意見》強(qiáng)調(diào)了要深入打好藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)、碧水保衛(wèi)戰(zhàn)、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)。三大保衛(wèi)戰(zhàn)如何“深入”才更加有效？

常紀(jì)文：深入打好藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)、碧水保衛(wèi)戰(zhàn)、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，一些工作是以前工作的深化，如實(shí)施化肥農(nóng)藥減量增效行動(dòng)和農(nóng)膜回收行動(dòng)，到2025年，農(nóng)村生活污水治理率達(dá)到40%，化肥農(nóng)藥利用率達(dá)到43%，全國畜禽糞污綜合利用率達(dá)到80%以上；到2025年，縣級(jí)城市建成區(qū)基本消除黑臭水體，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域力爭(zhēng)提前1年完成。

也有一些工作內(nèi)容是新增的，如嚴(yán)格落實(shí)糧食收購和銷售出庫質(zhì)量安全檢驗(yàn)制度和追溯制度；“十四五”時(shí)期推進(jìn)100個(gè)左右地級(jí)及以上城市開展“無廢城市”建設(shè)，鼓勵(lì)有條件的省份全域推進(jìn)“無廢城市”建設(shè)；加強(qiáng)持久性有機(jī)污染物、內(nèi)分泌干擾物等新污染物治理和調(diào)查監(jiān)測(cè)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，強(qiáng)化地下水污染協(xié)同防治等。

對(duì)于這三大污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)部署的工作，應(yīng)當(dāng)按照《意見》的要求建立科學(xué)的工作思路和策略：堅(jiān)持山水林田湖草系統(tǒng)治理、污染防治和減碳協(xié)同增效的觀念，堅(jiān)持在“五位一體”的格局內(nèi)深入開展污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，切忌就生態(tài)環(huán)境而論生態(tài)環(huán)境；堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，解決人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)和難點(diǎn)生態(tài)環(huán)境問題，打通經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的堵點(diǎn)和痛點(diǎn)；科學(xué)、精準(zhǔn)、依法發(fā)力，將生態(tài)環(huán)境執(zhí)法督察的規(guī)律與生態(tài)環(huán)境保護(hù)本身的規(guī)律、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的規(guī)律結(jié)合起來，防止執(zhí)法監(jiān)管措施擴(kuò)大化。在防止“一刀切”方面，特別要防止整改時(shí)間不科學(xué)和考核期間過短，要留有余地。

如何強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，強(qiáng)化監(jiān)督考核？

第一財(cái)經(jīng)：深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，提高生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化水平十分關(guān)鍵?！兑庖姟诽岢隽艘恍┚唧w措施，你對(duì)此有何評(píng)價(jià)？

常紀(jì)文：深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，解決問題的能力最關(guān)鍵。這個(gè)能力既包括應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)能力，還包括國家治理的能力。中央最近強(qiáng)調(diào)，碳達(dá)峰碳中和是對(duì)國家治理能力的一場(chǎng)大考驗(yàn)。新時(shí)期包括“雙碳”工作在內(nèi)的污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，要深入打好，更是對(duì)國家治理能力的一場(chǎng)大考驗(yàn)，各方面要引起重視，及早入手，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，充分調(diào)研，開展分析研判，搶占先機(jī)，防止工作被動(dòng)。

根據(jù)我近幾年在一線的工作調(diào)研，在全面強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境法治保障方面，我建議在“依法對(duì)生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為嚴(yán)懲重罰”的基礎(chǔ)上，既要加強(qiáng)對(duì)違法犯罪的民營(yíng)企業(yè)及其責(zé)任人的打擊，也要加強(qiáng)對(duì)違法犯罪的國有企業(yè)及其責(zé)任人的懲罰力度，重點(diǎn)打擊指使或者默許違法犯罪的法定代表人或者企業(yè)實(shí)控人，防止下屬成為替罪羊，真正發(fā)揮生態(tài)環(huán)境法治的威懾力。同時(shí)完善碳達(dá)峰碳中和的標(biāo)準(zhǔn)體系，制定長(zhǎng)江、黃河、黃河、海河等流域的生態(tài)環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。

在健全生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策方面，建議打開思路，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)改革，譬如放開生態(tài)保護(hù)紅線以外的國家所有、集體所有的林地、草地經(jīng)營(yíng)權(quán)，在嚴(yán)格保護(hù)中吸引社會(huì)投資，將綠水青山全面系統(tǒng)地轉(zhuǎn)化為金山銀山。

在實(shí)施環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板行動(dòng)方面，建議在鄉(xiāng)村全面開展農(nóng)村生態(tài)環(huán)境整治行動(dòng)，將改水改廁、垃圾分類、河道池塘整治、庭院美化、道路修建、綠色產(chǎn)業(yè)有機(jī)結(jié)合起來，提升生態(tài)環(huán)境容量。

在提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法效能方面，加強(qiáng)公眾參與，爭(zhēng)取在2025年前后修改《環(huán)境保護(hù)法》《行政訴訟法》，全面啟動(dòng)社會(huì)組織依法對(duì)行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟的制度。我個(gè)人判斷，2025年全面啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟的各方面條件基本具備。

第一財(cái)經(jīng)：近年來，我國在推動(dòng)地方政府做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中，也大力推行了黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)等制度。在新一輪污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)中，如何強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，強(qiáng)化監(jiān)督考核？

常紀(jì)文：在新一輪污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)中，要繼續(xù)發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度的最終保障和威懾作用，但是在新時(shí)代更要大力推進(jìn)引導(dǎo)性和鼓勵(lì)性制度建設(shè)，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，讓老百姓、企業(yè)和市場(chǎng)主動(dòng)參與，發(fā)揮人民群眾和市場(chǎng)的創(chuàng)造性作用，只有這樣，綠水青山才能守得住、守得久。

在具體的實(shí)施中，生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察和“雙碳”考核中，要科學(xué)、精準(zhǔn)實(shí)施，切忌“一刀切”。在出臺(tái)和實(shí)施相關(guān)的政策時(shí)，要加強(qiáng)相關(guān)部門的會(huì)商，用服務(wù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的思維來開展監(jiān)管，給地方和企業(yè)留足整改和調(diào)整生產(chǎn)的時(shí)間。